1994年通过的预算法也值得关注。该法提出,中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算和单式预算相对,其中单式预算把国家财政收支汇编在一个统一的预算表中,而复式预算是指在预算年度内将全部预算收支按经济性质归类,分别汇编成两个或两个以上的预算。
预算法还提出,中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金,可以通过举借国内和国外债务等方式筹措,但是借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。
财政部条法司当时解读表示,政府向国际组织借款收入、发行国库券收入等构成政府债务收入,主要用于弥补预算收入和支出之间的差额即赤字。也就是说,官方此时已不再致力于消灭赤字,而是认为赤字有一定合理性,但同时限定只有中央建设性预算才能列赤字。
这些变化在1994年的预算报告中也有体现:复式预算分为经营性预算和建设性预算两本账;1994年经常性预算收入和支出相抵,结余561亿元,转入建设性预算;建设性预算收入和支出相抵,差额为670亿元,这也就是当年财政的赤字,也就是中央财政赤字,地方赤字为0。
这一年财政不得向央行透支,国债成为了弥补赤字的重要手段,1994年国债计划发行规模相比上年明显增加,难度也在加大。当年的政府工作报告发出号召:“国家准备给购买国债以优惠的条件,并改进发行办法,发展和完善国债市场。这是一件利国利民的好事,希望全国人民踊跃购买国债,支持国家建设。”
当时的国债主要是国库券,起初由于很多人不熟悉,国库券发行主要采取摊派的方式。1993年CPI高企,市场利率迅速上升,国务院确定的以银行存款利率为基础的国债利率低于市场利率,机构买了就会亏损,因此承销机构的积极性不高,最后通过向各省分配指标才完成发行任务。
1994年初,财政部、证券委等20多位相关负责人参加了一个在纽约的证券研讨班,希望向发达国家学习国债发行经验。期间高坚被任命为国债司司长,财政部领导要求他提前回国,落实1994年国务院部署的内债和外债发行工作。
当年推出了两项改革措施:一是结合居民购买国债持有至到期为目的,财政部开始通过银行系统向个人投资者销售不上市交易的储蓄国债,受到城乡居民的普遍欢迎,成为稳定可靠的国债融资发行方式。二是发行短期国库券,以配合央行的公开市场操作。“考虑到预算资金安排是长期的,发行短期国库券,兑付起来很麻烦,短期国库券并没有实现定期发行的目标。”高坚称。
数据显示,1994年国债发行规模首度超过千亿,此后发行规模稳步扩大,成为弥补赤字的核心渠道。从这个角度看,我国国债发行规模的扩大,既是为了控制通货膨胀而付出的一种“必要代价”,又是保证经济体制改革得以稳步推进的重要条件。
这一阶段虽然承认赤字有一定合理性,但要求“严格控制并逐步缩小赤字”。比如1998年3月预算报告要求将财政赤字压缩至460亿,但亚洲金融危机影响加大,1998年二季度经济增速只有6.9%,同时CPI在二季度转负,经济下行压力加大。
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