对拉动经济增长起到重要作用,但市场及官方也开始对国债管理制度进行反思。自1981年恢复发行国债以来,中国一直采取逐年审批国债发行额度的方式来管理国债发行。具体而言,每年的国债发行计划,通常是在上一年第四季度根据对国家财政预算收支情况的测算进行编制。这个计划将作为国家预算的一部分上报国务院,由国务院在下一年3月的全国人民代表大会上提请审议。
“一旦审议通过,国债发行计划就如同法律文本一样具有法律效力。如果当年国际国内经济形势发生了变化,需要追加或削减国债发行,也须经全国人大常委会审批后才能执行。”时任财政部部长楼继伟2003年表示。
因此学界也建议对国债管理制度进行改革。2015年12月,全国人大常委会通过《关于实行国债余额管理的意见》:从2006年起,中国将参照国际通行做法,采取国债余额管理方式管理国债发行。所谓国债余额管理,指不具体限定当年国债发行额度,而是限定一个年末不得突破的国债余额上限。
国债余额管理和此前的国债赤字管理相对应。在国债赤字管理的框架下,年度国债净融资规模等于中央财政赤字。而在余额管理下,只要国债余额低于上限,国债净融资规模可以根据经济形势等相机而定,既可以低于中央赤字,也可以高于中央赤字。
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